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逃离“失去的几十年”？拉美五国的治理挑战
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作者：EdwardL.Knudsen，牛津大学国际关系博士研究员，也是柏林雅克·德洛尔中心欧洲政治经济学附属政策研究员。
来源：Knudsen,E.L.(2023)Escape from the'lost decades?’Governance challenges in Argentina,Brazil,Colombia,Mexico,and Venezuela.GlobalPolicy,14(Suppl.4),113–123.
摘要
拉美大部分地区自21世纪以来经历了新一轮“失去的十年”。尽管巴西、委内瑞拉、墨西哥、哥伦比亚和阿根廷等大国的治理绩效结果各有不同，但却共同面临内部冲突、腐败和过度依赖自然资源等问题。更一般地说，这五个国家都无法将民主问责转变为能够以可持续的方式实现经济增长和公共产品供给的国家机制。为探讨拉美国家在21世纪所面临的困难，本文考察了2022年伯格鲁恩治理指数的结果，认为该地区面临的三个关键问题：国家能力不足、威权主义倾向以及经济发展不平等和通货膨胀。尽管挑战依然严峻，但加强区域一体化可能是其摆脱困境的一种出路。
五国基本情况
在经历了20世纪90年代和21世纪初的一系列危机之后，巴西、委内瑞拉、墨西哥、哥伦比亚和阿根廷的人均GDP增长率令人鼓舞。然而危机后的经济增长最终都陷入停滞，其经济增长并不稳定，甚至在2008年全球金融危机后常现负增长。巴西2019年的人均GDP甚至低于2010年（见图1），而其他国家则损失了大部分之前的收益，如何解释这一趋势？根据2022年伯格鲁恩治理指数（BGI），这五个国家的国家能力或略有改善或下降，其中委内瑞拉大幅下降了22个百分点。其中公共产品供给虽总体上略有增加，但这一改善主要归功于与中国的贸易增长和大宗商品繁荣而不是国内治理的成功。事实上大多数国家仍然缺乏长期繁荣的基础。
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图1：拉美五国2000-2019年人均国内生产总值（现价美元）
资料来源：世界银行（2023年）
表1：拉美五国基本情况
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资料来源：译者总结
除了国家具体情况外，本文介绍的大多数国家都在不同程度上经历过三个主要问题。首先，对国家能力的有限投资限制了各国投资可再生能源、控制非正式经济（informal economy）以及建设促进经济增长所需基础设施的能力。其次是政府威权主义的倾向，特别是在巴西和委内瑞拉，损害了民主问责制并削弱了公民要求政府更好表现的能力。最后，经济动荡（与前两个因素密切相关）困扰着许多国家，通胀高、增长慢、不平等严重等问题突出。
拉美五国的治理绩效
根据图2中所有五个国家的BGI结果，巴西的民主问责制指数显著下降，2000年到2019年从87降至72，其中大部分发生在2014年大选之后，迪尔玛·罗塞夫总统(Dilma Rousseff)的弹劾案以及2010年代末规模更大的Lava Jato腐败调查，导致雅伊尔·博尔索纳罗(Jair Bolsonaro)当选并于2019年开始执政，这与民主问责制的进一步恶化相对应。国家能力水平在这两个十年期间小幅下降了3个百分点。与此同时，公共产品供给从65点上升至69点，尽管在此期间曾多次达到70点以上。而目前卢拉在国会的多数席位比他上任总统期间要少得多，加强地区自给自足和地缘政治独立的努力可能会在国内层面受到阻碍。
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图2：拉美五国2000-2019年公共产品供给
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图3：拉美五国2000-2019年国家能力得分
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图4：拉美五国2000-2019年民主问责制
图2、3、4均来源：2022年伯格鲁恩治理指数
委内瑞拉在左翼总统乌戈·查韦斯的领导下进入21世纪。尽管该国在2010年末成为政治和经济失灵的代名词，但在21世纪初期，该国远非政府过度扩张的代表。事实上，随着大量的石油收入、基于工业化和生产力提高的农业的经济增长以及大规模的公共福利计划，公共产品供给略有改善，从2000年到2010年指标由61增至69。然而，特别是在查韦斯的继任者尼古拉斯·马杜罗的领导下大大削弱了民主问责制，国家能力也崩溃了。随后，公共产品供给在2010年代末开始下滑，最终仅略高于2000年。根据该国2019年（该国最近的一年）以来的指标，生活质量受到了更严重的影响。与哥伦比亚的边境处还发生难民危机。因此，委内瑞拉代表着一个巨大的被浪费的机会，从丰富的资源财富和强大的社会计划沦为政治混乱和国家能力极低的局面（2019年排名第6，是数据集中134个国家中排名最低的国家之一）。
墨西哥的表现基本稳健，持续的民主问责制和国家能力的下降在一定程度上被公共产品供应的增加所抵消。虽然墨西哥确实面临暴力和腐败的挑战，其经济增长基本稳定，治理也相对稳定。此外美国的贸易联系促进了墨西哥经济，但毒品相关犯罪也困扰着墨西哥，并限制了国家对许多地区的控制。
二十一世纪初，哥伦比亚饱受数十年前开始的内战困扰，政府与哥伦比亚革命武装力量(FARC)等左翼激进游击队展开对抗，削弱了哥伦比亚的权威。同时，政府经常支持或容忍反对左翼组织的右翼准军事团体，右翼团体还曾侵犯过人权，资助与贩毒相关的暴力行为等，国家陷入暴力循环。然而哥伦比亚仍实现了经济增长，人均GDP在二十年来翻了一番以上，并在2000年至2019年间提高了所有三个BGI指数。尽管如此，政治紧张局势和严重的经济不平等等问题继续困扰着该国，此前谈判达成的和平仍然脆弱，大规模的国内流离失所破坏了其社会结构。2022年哥伦比亚历史上第一位左翼总统古斯塔沃·佩特罗(Gustavo Petro)当选。
在二十世纪初，阿根廷号称是拉丁美洲最大的经济体，但在随后的几十年中，高通胀、外债以及系列紧缩政策导致其在全球GDP排名中下降。自2000年以来，与世界上其他国家相比其治理绩效处于中等水平，但其BGI指数是拉美五国中最强的。国家能力从52上升到55，主要是由于财政能力从21上升到仍然不高的31。协调能力从56上升到60，递送能力从57上升到59。民主问责从83下降到79，机构问责制和选举问责制变化不大，但社会问责制大幅下降，从92降至81。公共产品供给增加了4个百分点(76-80)，所有三个分指数的变化较小，大致相互平衡。尽管该国在新自由主义政府和庇隆主义政府之间循环，但这两种政治意识形态都无法解决高通胀、债务问题和低增长的问题。
国家能力薄弱
国家能力的概念假设一个统一的中央或国家政府对一定领土拥有权力。墨西哥和哥伦比亚都受到大片无人治理领土的困扰，这表明在特定国家领土上治理往往不平衡。哥伦比亚-委内瑞拉边境问题尤其严重，以前由哥伦比亚革命武装力量（FARC）控制的大片地区现在受到其他准军事团体的影响，导致大规模移民流动和国内民众流离失所。在墨西哥，多达约三分之一的领土被犯罪组织控制。
委内瑞拉的国家能力经历了灾难性下降，从本来就很低的28下降至6分。在此期间，“财政、货币、预算和外汇政策的严重管理不善，以及广泛的腐败行为，使该国陷入了复杂的人道主义危机”。尽管委内瑞拉拥有世界上最大的石油储量，但其产量却大幅下降，严重破坏了该国财政。这种崩溃通常归因于1999年至今查韦斯和马杜罗的威权政府，但具体而言，委内瑞拉在二十世纪后期经历了国家能力和社会凝聚力的缓慢侵蚀，因为市场化改革加剧了不平等和政治两极分化，并削弱了政府实施改革和干预经济的有效性。具体来说，1989年的一项名为El Gran Viraje（“伟大转型”）的改革方案包括剧烈的经济变革，如汇率贬值、金融放松管制、贸易自由化以及取消对外国投资的大部分限制。在接下来的十年里，腐败加剧，人均GDP下降，而劳工权力下降、政治两极分化的情况加剧。
在巴西，对亚马逊大部分地区的非法砍伐暴露了政府对该国大部分地区控制的局限性。国家能力的一个关键特征是即使在应对强大的压力团体时也有能力做出可信的承诺，这种情况在巴西尤其不存在，因为许多土地所有者非法砍伐土地以用于养牛和农业，这种行为在法律上是被禁止的，但博尔索纳罗政府却容忍这种行为，它既损害了环境，也损害了当地居民的家园。
尽管整体国家能力略有提高，但阿根廷仍然受到机构软弱和腐败的困扰。阿根廷在二十一世纪并没有经历彻底的威权主义，而是目睹了一系列制度功能障碍和崩溃，随着时间的推移，这些现象慢慢侵蚀了其治理和经济表现。在许多方面，当前的问题也是遥远危机的产物，因为1930年的军事政变和1975-1983年的军事威权等事件在当前的政治中产生了反响。阿根廷在过去几十年里似乎错过了一系列机会。
威权主义
如图4所示，2000年至2019年间，墨西哥、哥伦比亚和阿根廷的民主问责得分均出现小幅变化或没有变化。墨西哥的起始和结束分数均为71，中间有小幅波动），而哥伦比亚则67升至72，阿根廷从83降至79。相比之下，委内瑞拉出现了全方位的民主倒退，“政治和经济权力聚集在威权统治精英手中，腐败无节制，庇护网络，制度安排薄弱，异见遭到残酷镇压”。马杜罗总统于2013年乌戈·查韦斯去世后就任总统，他一直善于紧握权力，民主问责分数的大幅下降支撑了这些观察结果。
更温和的是，巴西在贾尔·博尔索纳罗（Jair Bolsonaro）任期（2019-2022）期间也经历了向威权主义的滑坡。在他任职期间，“巴西民主的质量显着恶化”。不过令人震惊的是，尽管最近经历了1964年至1985年的威权统治，巴西长期以来一直是拉丁美洲民主支持率最低的国家之一。2018年，相比任何其他形式的政府，更喜欢民主的受访者比例仅为34%。2018年，在某些情况下对威权政权的支持率达到41%。因此，现任卢拉政府必须表明民主能够继续提供造福大多数民众的公共产品。
不平等、通货膨胀和非正式经济
拉丁美洲的许多国家属于世界上最不平等的国家之列（见图5），尽管自2000年以来的趋势（哥伦比亚除外）正在走向更加平等。与此同时，它们长期缺乏持续的经济增长。因此，政府在优先考虑减少不平等还是优先促进经济增长陷入两难。理想情况下这两项政策应结合起来，将富裕公民的资源更好地整合到投资上，从而促进经济增长并增加所有人的福利。然而，鉴于国家能力相对有限和政治反对，这项任务说起来容易做起来难。
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图5：2000-2019年阿根廷、巴西、哥伦比亚和墨西哥的基尼系数
资料来源：世界银行（2019年）委内瑞拉的数据缺失；墨西哥每隔一年才报告一次。
值得注意的是，阿根廷未能利用其作为可再生能源大国的潜力来增强其经济独立性和财政能力。威权统治结束后，阿根廷在各个主要庇隆主义政府的领导下长期经历了经济动荡。然而，即使是支持商业的总统马克里（2015-2019）也无法阻止经济衰退。此外，他输给另一位庇隆主义候选人，初选后比索贬值，导致2019年底通货膨胀率飙升至53.5%，贫困率上升至40.8%，外债上升并占GDP的90%，导致投资者信心进一步受到打击。因此，阿根廷似乎陷入了经济管理不善和危机的恶性循环，通货膨胀率将在2022年升至近150%。阿根廷长期经济前景仍然存在挑战。
除委内瑞拉外，几乎每个国家的绝对贫困水平都在下降（见图6）。委内瑞拉面临收入锐减、大规模移民外流、通胀上升和其他形式的经济失调。
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图6：2000-2019年阿根廷、巴西、哥伦比亚和墨西哥的贫困人数。
资料来源：世界银行（2023年）
生活在极端贫困条件下的公民比例飙升至79.3%，被视为熟练劳动力的劳动力比例下降至42.3%，这是教育和培训体系衰退以及受过教育和技术熟练人口大量外流的结果。
在巴西，卡多佐和卢拉总统看似审慎的经济管理、高商品价格和强化的社会政策使2004年至2015年间超过2000万巴西人摆脱了贫困。现任卢拉政府正试图再次进行全面减贫，但更加分裂的立法机构和较低的大宗商品价格将使他难以重复他早期的成功。
与这些问题相关的是，拉美国家庞大的非正式经济削弱了政府协调经济和加强财政的能力。如表2所示，以非正式部门就业工人的百分比来衡量，拉美五国非正式性经济程度较高，（委内瑞拉统计时尚未加入经合组织，但由于黑市规模庞大，因此在此名单上也排名靠前）。庞大的非正式部门既可以被视为国家能力薄弱的原因，也可以被视为其结果。
表2：选定拉丁美洲国家的非正式就业（占就业工人的百分比）
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资料来源：经合组织（2019）
注：非正式工人定义为不向养老金制度缴款
逃离失去的几十年？
本文描绘了哥伦比亚、墨西哥、巴西、阿根廷和委内瑞拉经济和政治局势的令人沮丧的景象。虽然其中一些国家面临挑战，但情况并不完全严峻。如上所述，本文研究的五个国家中有四个国家的贫困率有所下降（世界银行不再报告委内瑞拉的数据）。因此，尽管政治失灵占据了新闻的主导地位，但拉美大部分地区甚至在委内瑞拉在实际提高生活水平方面取得进展。不过，大宗商品价格在拉丁美洲国家能力发展中所发挥的作用仍不明确。商品收入使国家能够提供更高水平的公共产品，也能提供财政缓冲来掩盖治理失败。因此，适应不断变化的经济环境的能力——而不是环境本身——将是未来十年治理成功的最重要因素。
除了纯粹的经济问题外，该地区还面临许多其他重要问题。例如，正在进行的“新粉红浪潮”将如何影响拉丁美洲大国，还有待观察。“新粉红浪潮”使佩特罗于2022年担任哥伦比亚总统，卢拉于2023年重返巴西等。值得注意的是，截至2023年中期，本文中的所有五个国家均由左翼或中左翼政府领导拉美国家是否会采取新举措来加强彼此经济联系并主张独立于大国竞争？区域一体化和加大对国家能力的国内投资是否会带来公共产品所需的好处？五个民主国家中的四个迄今为止所表现出的韧性是否足以抵御威权潮流？拉丁美洲大国的未来仍需关注这些问题的结果。
词汇积累
State capacity
国家能力
Public goods provision
公共产品供给（PGP）
New Pink Tide
新粉红浪潮
Resilience
韧性
译者：戴璐璟，国政学人编译员，北京外国语大学国际关系学院硕士。
校对 | 谈诗琪 王伟逸
审核 | 施榕
排版 | 郑可时
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